漫談海岸海域管理  Part III

 

By 少東

 

先前談過台灣法規對於海域管理是不足的,同時也舉例了中國大陸對於海域的管理作為,現在我們再來看看在現行法規中土地法規或非都市土地是否可以管到海域?其實這個自問自答,答案是否定的,現行的土地使用管制規定,亦無法及於海域地區。不過也我們看看是如何的不足?

 

土地法第2條 土地依其使用,分為左列各類:

第一類  建築用地,如住宅、官署、機關、學校、工廠、倉庫、公園、娛樂場、會所、祠廟、教堂、城堞、軍營、砲台、船埠、碼頭、飛機基地、墳場等屬之。

第二類  直接生產用地,如農地、林地、漁地、牧地、狩獵地、礦地、鹽地、水源地、池塘等屬之。

第三類  交通水利用地,如道路、溝渠、水道、湖泊、港灣、海岸、堤堰等屬之。

第四類  其他土地,如沙漠、雪山等屬之。

前項各類土地,得再分目。

 

無論第一類建築用地中的船埠、碼頭;第二類直接生產用地的漁地、第三類交通水利用地的港灣、海岸、堤堰等,皆無法指出海域的管理,或用第四類吧,其他土地?但是民國十九年立法時,「土地法」的精神應該是腳踩得到才視為土地吧,尚且沒有考慮海域的部分,直到八十七年公布「中華民國領海及鄰接區法」,才將我國主權及於領海、領海之上空、海床及其底土。這時候對於踩不到地的領海也算進國土範圍。但是之後八十九年大幅修正之土地法依然沒有將「領海」納入土地使用的第四類,反而讓沙漠、雪山這樣在台灣找不到的土地還留在土地法條文中?真是有趣!我想推動「土地法」修法與推動「中華民國領海及鄰接區法」立法的人應該沒有交集吧!不然相隔兩年的法案應該會有適當的反應才對。希望這些年來台灣政府積極喊出海洋立國的口號,能多一點具體落實,要落實唯有立法才能保障。

 

土地法第81條 直轄市或縣 () 地政機關得就管轄區內之土地,依國家經濟政策、地方需要情形及土地所能供使用之性質,分別商同有關機關,編為各種使用地。

 

 

所以根據「區域計畫法施行細則」第十三條(非都市土地使用管制規則,第2條),非都市土地得劃定為以下十大分區:(需會同主管或有關機關共同劃定)

一、特定農業區

二、一般農業區

三、工業區

四、鄉村區

五、森林區(依森林法劃定)

六、山坡地保育區(為保護環境防治災害)

七、風景區

八、國家公園區(依國家公園法劃定)

九、河川區(依水利法劃定)

十、其他使用區或特定專用區

 

「區域計畫法施行細則」第十五條(非都市土地使用管制規則,第3條),非都市土地使用分區圖所示範圍,就土地能供使用之性質,參酌地方實際需要,依法可核定之十八種公共設施用地。

一、甲種建築用地:供農業區內建築使用。

二、乙種建築用地:供鄉村區內建築使用者。

三、丙種建築用地:供森林區、山坡地保育區及風景區內建築使用者。

四、丁種建築用地:供工廠及有關工業設施建築使用者。

五、農牧用地:供農牧生產及其設施使用者。

六、林業用地:供營林及其設施使用者。

七、養殖用地:供水產養殖及其設施使用者。

八、鹽業用地:供製鹽及其設施使用者。

九、礦業用地:供礦業實際使用者。

十、窯業用地:供磚瓦製造及其設施使用者。

十一、交通用地:供鐵路、公路、捷運系統、港埠、空運、氣象、郵政、電信等及其設施使用者。

十二、水利用地:供水利及其設施使用者。

十三、遊憩用地:供國民遊憩使用者。

十四、古蹟保護用地:供保存古蹟使用者。

十五、生態保護用地:供保護生態使用者。

十六、國土保安用地:供國土保安使用者。

十七、墳墓用地:供喪葬設施使用者。

十八、特定目的事業用地:供各種特定目的之事業使用者。前項各種使用地編定完成後,直轄市政府應報內政部核備;縣()政府應報省政府核備,並由省政府將成果統計報內政部備查。變更編定時,亦同。

 

有哪一種區劃是可以適用海域的?特定農業區?養殖算一種農業?

七、風景區;八、國家公園區(依國家公園法劃定),好像可以規劃到部分海域使用,但是仍是不足以涵蓋整個海域管理。

那看看第十項其他使用區或特定專用區,或許可以牽強用在海域管理,但是沒有明文規定,也只能暫時解釋。其實談這件事是弔詭的,因為當初這個法(六十七年)在訂定時,根本沒考慮海洋這範圍,硬是要用現行法規擴大解釋,是有違當初立法精神的,所以會顯的格格不入。

 

隨著產業轉型、科技進步,海域與土地的使用日趨多元,如近岸風力發電、海洋深層水及海域礦物資源開發等,惟目前於內水及領海範圍內,乃至於海域、海岸、河川及高山土地等之未登記土地,對於人工島嶼、設施、結構物之建造、使用、改變、拆除等,並無相關明確規定。而現行之區域計畫法施行細則所劃定之10種分區亦並未對海域土地多所規範,可能易形成國家主權範圍內土地使用管理之漏洞,急需納入區域計畫範圍予以管理。

 

在台灣海洋產業得到長足之發展,海洋開發利用從過去傳統之航運、鹽業和捕撈等,迅速發展成海水養殖、海洋油氣開採、海水綜合利用、海洋旅遊及能源開發等多種新興產業齊頭並進之繁榮局面的同時。然而,海域「空間資源」、「環境容量」、「資源容量」的有限性,海域功能劃設使用之可能重疊特性。不同海洋產業之間、海洋開發與海洋環境保護之間、一般用海和國防用海之間矛盾日趨尖銳,使海域空間資源矛盾性已漸突顯,國有海域資源性資產流失。現行非都市土地使用管制相關土地分區及土地使用強度,基本上已無法滿足海域空間及資源分佈特性。

 

 

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